改革开放40年，是中国法治进程发生重大变化的40年，也是人民法庭不断发展的40年。人民法庭始终处于司法工作的第一线，是基层中的基层，承担着化解矛盾纠纷、密切联系群众、参与基层治理、服务乡村振兴等工作。在新时代新形势下，应当高度重视人民法庭工作，进一步强化人民法庭职能，充分发挥人民法庭在服务基层群众、化解矛盾纠纷、促进社会治理等方面的重要作用。
一、全市人民法庭基本情况
近年来，西宁全市人民庭不断走向规范化、专业化，在基层社会治理中发挥着越来越重要的作用，全市现有人民法庭17个，辖区人口107.9万，辖区面积4595平方公里。
（一）机构编制
西宁市中级人民法院下辖四区三县7个基层人民法院，共设有17个人民法庭。分别为：
城东法院设有东川、十里铺人民法庭。
城中法院设总寨人民法庭。
城西法院设彭家寨人民法庭。
城北法院设大堡子、廿里铺人民法庭。
大通法院设长宁、城关、塔尔湾、衙门庄人民法庭。
湟中法院设多巴、汉东、上五庄、李家山、田家寨人民法庭。
湟源法院设有拉拉口、茶汉素人民法庭。
（二）人员结构情况
17个人民法庭共有工作人员207名。其中，在编干警107名，包括员额法官62名，司法辅助人员38名，法警及其他在编人员7名。聘用人员共100名，包括书记员45名，法警或保安32名，其他工勤类人员23名。工作人员数量最多的为多巴法庭，共23人，工作人员最少的为拉拉口法庭，共5人（详见表一）。
（三）审判工作情况
2017年至今年9月，全市人民法庭共审结案件23469件，占全市基层法院结案量的28.5%。其中，2017年结案7552件，同比上升12.6%。2018年结案8128件，同比上升7.6%。2019年1-9月结案7789件，同比上升32.1%。从近两年半的数据看，全市结案量最多的人民法庭为多巴人民法庭，两年半共结案2425件；人均年结案最多的法庭为总寨法庭，人均年结案196件。全市人民法庭所受理案件案由占比前三位的是离婚纠纷、劳务纠纷和买卖合同纠纷。从2017年以来数据来，以上三个案由占全市人民法庭审结案件数的比重分别为：25.7%、12.6%和12.2%（详见表二）。
今年上半年，全市人民法庭平均简易程序适用率为88%，平均调解率为52%，平均撤诉率为29.6%。开展巡回审判41次，开展各类法治宣传活动42次，参与人民调解31次。便民诉讼联络员协助人民法庭开展送达文书、见证执行、参与调解等活动100余次（详见表三）。
（四）参与基层社会治理现状
从以上数据可以看出，全市人民法庭参与当地基层社会治理的方式主要以审判案件为主，呈现以下主要特点：一是区域特征明显。17个人民法庭因所管辖区域不同大体上可分为城区法庭、乡镇法庭两类，城区法庭6个，乡镇法庭11个。两类法庭受理案件特征区别明显，城区法庭收案类型较为复杂，包含诸多类型的民事、商事纠纷。乡镇法庭收案类型以婚姻家庭纠纷案件为主。二是审判方式以“坐堂问案”为主，巡回审判较少，没有注重发挥巡回审判的便民性和宣教结合的功能。三是审理案件调解率高。表明诉讼调解工作得到基层法庭法官的普遍重视，在实际中应用效果较好。四是通过非诉方式解决的矛盾纠纷少。今年上半年，全市法庭仅参与人民调解31次，反映出法庭仍然不注重多调联动，不擅长通过非诉方式化解矛盾纠纷和分流案件。
二、人民法庭在基层社会治理中的职能作用
2014年召开的第三次全国人民法庭工作会议上强调“积极参与基层社会治理，是人民法庭的重要职能”。这一重要部署指明了人民法庭的职能和建设方向，随后最高法院出台的《关于进一步加强新形势下人民法庭工作的若干意见》更是把参与基层社会治理作为人民法庭工作的一项重要工作内容确定下来。当前，在省委“一优两高”战略部署和市委全面推进依法治市、开创绿色发展样板城市和新时代幸福西宁建设新局面的大背景下，西宁市人民法庭进入到转型期，面临新形势、新任务、新矛盾，应当正确把握人民法庭的功能定位，进一步明确人民法庭符合时代背景的参与基层社会治理职能。
（一）审判职能。首先要明确的是，人民法庭的社会治理职能本质上是以审判职能为基础的，人民法庭通过发挥和拓展延伸审判职能参与基层社会治理，坚持以审判权为核心职能，坚持司法为民、公正司法，充分发挥审判职能服务群众参与社会治理。
（二）化解矛盾纠纷职能。一是通过案件的公正审理和释法说理化解矛盾纠纷，使当事人服判息诉，实现案结、事了、人和；二是在审理案件之外，通过诉前调解、参与人民调解、维稳工作等方式参与矛盾纠纷化解，维护基层社会和谐稳定。
（三）服务区域经济社会发展职能。人民法庭应当牢固树立服务辖区经济社会发展的大局观念，根据城区和乡镇不同的区域经济社会发展特点，结合审判实际，为“一优两高”、绿色发展、乡村振兴等中心工作提供司法保障。
（四）推进基层治理法治化职能。人民法庭结合区域案件特点，依法为基层党委政府的社会管理决策提供法律保障，做好地方党委、政府的法治助手。针对案件审判中发现的典型性、普遍性问题，应积极主动地向基层党政机关及相关组织提出各类矛盾纠纷法治化的解决处置建议。对基层组织制定的村规民约在合法性上进行完善，促进基层整体改进依法治理。
三、全市人民法庭在参与基层治理中存在的问题
（一）外部环境问题
1.矛盾纠纷日益复杂。乡村振兴背景下，我市农村处于产业升级转型期，逐步由传统的单一农业社会走向现代农业、工业、旅游、生态养殖、餐饮等多产业融合发展的道路，农村人口流动性加大，社会管理和服务难度提升，农村社会的利益关系也呈现多元化、复杂化趋势，农村社会主要纠纷类型由传统的婚姻家庭类纠纷逐渐演变为多种矛盾纠纷并存的状态。调研中发现，市辖17个人民法庭近三年受理案件中，婚姻家庭纠纷类案件的比例均有逐年下降的趋势，而劳务、买卖、借款、承揽承包、建设工程等合同纠纷类案件比例逐年上升。这使基层人民法庭，尤其是乡镇人民法庭的职能也更加多元化，服务主体由传统的主要服务家事纠纷法庭逐步转型为通过民商事审判综合服务乡镇经济社会发展的法庭。与此同时，这对基层法庭法官的综合法律素养和法庭的诉讼服务手段都提出了更高的要求。比如，此次调研的所有法庭都提出了送达难的问题，主要原因是当前乡镇、农村人口流动性加大，外出务工人员较多。
2.基层法治环境较为滞后。一方面体现在农村群众法治观念较为薄弱，文化素质不高，且受传统观念影响，有“耻讼”思想，在处理部分民间纠纷时不想通过法律途径解决，而是以村规民约和民族习惯等民间法来判断是非善恶。一方面体现在农村基层组织人治思想较为严重，乡镇政府或村“两委”相对于城区街道的工作较为松散，在乡村治理、化解民间纠纷、脱贫攻坚和征地拆迁等易引发矛盾的工作中，没有坚持法治手段，进而影响到农村群众产生权大于法的思想，在权利被侵犯时，首先想到的是信访解决，而非寻找法律救济。
3.基层法律服务不完善。主要体现在调解组织作用不明显。虽然我市已形成各区、县全覆盖的人民调解组织网络，但存在诸多问题，导致调解组织作用不明显，甚至形同虚设。调研资料中发现，此类问题不仅存在于经济欠发达地区，在全国甚至一线城市中，也普遍存在。一是人民调解组织工作松散，调解委员会成员多为街道办或村“两委”、社区居委会工作人员，成员身兼多职，基层工作本身就繁杂，无力应对调解工作，多数调解委员会没有主动开展工作的积极性。二是调解组织没有建立奖惩机制，多数调解组织经费紧张甚至没有专项经费，调解员的工作责任心不高。三是调解员的法律素养有限，调解中只说理不释法，能简单劝说当事人大事化小、小事化了，但不能从法律角度让当事人信服。另外，西宁中院2018年在全市法院推行了便民诉讼联络员制度，西宁两级法院现有便民诉讼联络员1067名，联络员分布做到了市辖四区三县全覆盖，但是此次调研中发现，与调解员情况类似的，便民诉讼联络员也没有发挥理想中的作用。
（二）人民法庭自身问题
1.案多人少矛盾仍然突出。近几年法庭队伍建设虽有加强，但收案数量与之俱增。对比数据：2013年全市人民法庭共有法官47人，2019年全市人民法院共有法官62人。2011至2013年全市人民法庭共结案10022件，2017至2019年9月，全市人民法庭共结案23469件。可以看出，近几年，我市人民法庭法官人数增长不多，但结案数对比五年前已经翻番还要多。
2.司法为民措施还没有落实落细。人民法庭的特性之一是贴近群众，应当努力打造便民诉讼服务，法庭的便民诉讼服务应当主要体现在审判工作减轻当事人诉累方面。从调研情况看，有部分法庭开展了一定的便民诉讼服务，如大堡子法庭开展“午间法庭”，城关法庭针对区域内集中诉讼的批量类案简化审判流程等。但总体看，便民诉讼制度仍不完善，基层群众诉累现象仍然存在，主要是审判程序过于死板，体现在速裁程序适用率、诉前调解率和即时清结率较低。有些法庭的便民服务措施过于形式化，没有便民反而累民。如推行网上立案，本意是为了群众少跑腿，而实际反映来看，我市个别法庭实行网上立案后，当事人不仅要到法庭交纸质诉讼材料，还要亲自将这些材料扫描上传至网络中，并将材料电子版交至法庭，没有上传材料和提交电子版材料的，法庭不予立案，法庭也不提供扫描机和电脑设备供当事人使用。这对没有委托律师的群众，尤其是生活在乡镇、农村等文印服务落后地区、本身文化水平不高、不懂操作电脑的群众来说，立案真是件特别麻烦的事。
3.基础建设不能满足审判工作需要。一是人民法庭标准化建设达不到科学标准。在法庭标识上，廿里铺法庭是全省第一家做到人民法庭统一标示示范单位。其他开展工作的法庭大多是2010年左右修建改建的，在建设规模和水平上，因资金投入确有困难，功能不够齐全，设施不够完善。二是法庭安保工作亟待加强。法庭经常受理一些多年积怨成诉的案件，由于当事人情绪对立，加上法律意识淡薄，常在法庭内外大动干戈，法庭缺少必要的警力保障措施，以致扰乱法庭工作秩序的现象时有发生。受编制限制，全市17个法庭，仅大堡子和彭家寨法庭各有在编法警1名，其余法庭均为聘用制法警1至2名。调研中有法庭反映，因警力保障不足，已严重影响下乡开展巡回审判，生怕庭审中当事人或旁听群众情绪激化产生突发事件无法控制。
4.主动服务基层治理的意识不强。部分基层法庭将审判工作与社会治理割裂开，认为二者之间没有交集，从而导致参与社会治理工作意识不强，不能自觉地将审判工作与社会治理有机结合，没有大局观，养成了就案办案的习惯，不能从根本上消除基层矛盾和纠纷。集中体现在在审理案件时思想工作未做到位，特别是对一些离婚损害赔偿纠纷、土地权属纠纷等易于引起群众矛盾激化的案件，没有开展深入细致的思想工作，不能及时消除双方之间对立情绪，使纠纷不能及时得到化解，从而为社会治理工作留下隐患。
四、对强化人民法庭基层社会治理职能的思考
在传统观念中，比较狭隘的认知是：法庭参与基层社会治理的途径主要是开展巡回审判、法治宣传、庭审旁听、参与基层人民调解，而此次调研情况看，全市人民法庭对以上工作的开展情况总体来说是不理想的。2019年上半年，全市法庭开展巡回审判共41次，开展各类法治宣传42次，参与人民调解或确认人民调解协议共31次，而上半年全市人民法庭收案量为6309件，巡回审判或者宣传和参与人民调解次数均不足收案量的1%，这有主观的原因，也有客观条件限制的因素，如案多人少，安保条件不到位等，有些法庭本身在岗的干警人数就不多，开展巡回审判法庭就处于人去楼空的状态，严重影响到了正常工作。由此看出，传统途径在经济发达地区、法庭基础建设较好地区仍然有着良好的应用背景，但对于我市，人民法庭多处于经济欠发达地区、基础建设不完善，传统参与治理的一些途径费时费力，法庭没有积极性，工作成效较小。且区域工作开展不平衡，如调研中发现，茶汗素法庭指导人民调解次数较多，而其他大多数人民法庭根本未参与过人民调解。同样的，巡回审判、法治宣传等工作也有相同的情况，部分人民法庭上半年未开展过巡回审判，次数不多、方法老套的法治宣传也未取得看得见的实际效果。在当前各地收案数量持续上升，基层法庭工作压力普遍提高的情况下，人民法庭参与社会治理，要少摆花架子，多练真功夫。突出三个方面做好各项工作。
（一）要坚持以审判工作为中心，充分发挥人民法庭审判职能。人民法庭参与基层社会治理必须立足于审判工作，公平公正审理各类案件，提高司法公信力，高效优质的审判就是对基层社会治理最强有力的参与。
1.要紧密结合区域发展特点公正高效审理各类民商事案件。人民法庭因管辖区域不大，人口不多，区域收案类型特征明显是人民法庭区别于一般综合性法院的特点之一。要结合区域发展特点开展特色审判，根据比较集中的案件类型建立规范专业高效的审判机制。如，大通县城关、衙门庄法庭，近年受理的赘婿家庭离婚纠纷案件较多，约占该二法庭婚姻纠纷案件数量的10%左右，赘婿家庭婚姻纠纷案件相对普通的婚姻纠纷存在矛盾更为突出、化解更加困难的问题。针对此类区域民事案件特点，人民法庭应当加强调查研究，制定高效妥善的协同调解机制和审判机制，确保纠纷及时化解，预防民转刑案件发生。再如，大通县长宁镇内工业园区较多，湟中县多巴新城建设快速发展，长宁法庭和多巴法庭近年受理的合同纠纷类案件涨幅较大，合同纠纷类案件占比均超过该二法庭收案量的35%以上，类型多集中在买卖、建筑工程施工、劳务合同纠纷等。当地法庭应当紧密结合区域经济发展特点，加强商事业务学习，尽快适应转型，通过对各类合同纠纷案件的高效公正审理，为乡村振兴战略提供优良司法保障。
2.要多措并举加强调解工作。调研数据显示，全市多数人民法庭近三年案件调解率普遍较高， 有10个人民法庭近三年的平均调解率均超过了50%。乡镇和农村、社区有着鲜明的人情社会、熟人社会特点，多数矛盾纠纷并不复杂，适宜调解解决，以妥善修复家庭、邻里关系。对群众来说，调解可以显著减轻诉累，对法庭来说，调解可以显著减轻案多人少的矛盾，调解工作仍有较大的提升空间。一要着重加强诉前调解，关键是要建立完善诉前调解机制并落到实处。调研显示，全市17家人民法庭，已建立诉前调解机制的有13家法庭，而通过诉前调解解决的案件总数并不错，2019年上半年只有142件，不足诉讼结案量的3%。数据说明法庭诉前调解的积极性不高，笔者认为最关键的影响因素是诉前调解制度和当前的法官绩效考核制度存在冲突，也说明当前诉前调解的配套制度并不健全。二要积极推动当地党委政府构建完善的多元化纠纷解决机制，依托现有的人民调解委员会或综治中心建立矛盾化解中心，彻底改变人民调解组织工作松散的局面，努力扩大矛盾化解中心的影响力。要充分发挥人民在矛盾化解中心的连接、指导、规范作用，形成非诉纠纷化解的一站式服务平台。让基层大多数简单矛盾先进入矛盾化解中心处理，人民法庭对矛盾解决进行专业的法律指导，规范调解、并帮助调解组织提高依法调解水平。对于非诉调解不能的案件，通过诉调对接机制进入诉讼程序。
3.加大速裁程序适用率。落实案件繁简分流机制，积极适用简易程序审理案件，认真贯彻小额诉讼程序规定，对于标的较小的货币给付之诉，审查认为事实清楚、权利义务关系明确但未经过诉前调解或诉前调解没有解决的，应当积极告知当事人小额诉讼的相关规定，征得当事人同意后，依照小额诉讼相关指导意见快速审理，以最大限度缩短审理期限，努力提高案件即时清结率的同时提高群众满意度。
（二）要坚持以人民为中心，高效开展便民诉讼服务。人民法庭设立的宗旨和目的就在于方便群众诉讼，要充分发挥人民法庭贴近群众的优势，要以更加主动的服务姿态，完善便民措施、优化办事流程、降低诉讼成本，为群众提供更加人性化的诉讼服务，让法治思想深入基层群众，让法律成为基层群众看得见的实实在在的保护自身合法权益的工具。
1.做好诉讼咨询服务。诉讼咨询相对于传统的法律宣传有着精准度更好、实效更明显的优势。人民法庭要充分考虑基层群众法律意识不强、法律知识欠缺的现状，将诉讼咨询、指导贯穿于诉讼过程始终。通过指导当事人提交诉讼材料、撰写诉状和举证、质证，使当事人清晰表达诉求，了解诉讼程序，加快审判进度，取得群众满意和提升审判质效的双赢效果。
2.加强信息化建设。要深刻认识到信息化是为人服务的，而不是人为信息化服务，如前面举的网上立案的例子就是典型的人为信息化服务的事例，是信息化便民措施在落实中走了歪路，对此我们应当深刻反思。网上立案必须坚持“最多跑一次”思路，努力让老百姓少跑冤枉路，少花冤枉钱，以最低成本解决矛盾纠纷。要充分发挥信息化应用在电子送达、法律咨询、司法公开、普法宣传方面的作用。要善于利用信息化手段提升人民法庭参与社会治理的作用地位。对于欠发达地区的乡镇和农区法庭，信息化建设要紧密当地实际，不能一味追求高大上，造成脱离群众的后果。
3.切实发挥便民诉讼联络员作用。本次调研中发现，我市不同地区的法庭对便民诉讼联络员的评价呈现较大的差异，全市17个人民法庭，有2个法庭认为便民诉讼联络员较好发挥了作用，有9个法庭认为便民诉讼联络员发挥了一定作用，有6个法庭认为便民诉讼联络员基本没有发挥作用，其中，该6个法庭所辖区域内的便民诉讼联络员在今年上半年没有开展过任何便民诉讼联络工作。分析造成这种差异的原因，主要在于聘任的便民诉讼联络员个体情况之间的差异，有些地区的联络员忙于本职工作，往往忽视了便民诉讼联络的职责，基层法院或人民法庭疏于对便民诉讼联络员的指导、沟通。我们应当努力改变这种现状，提高便民诉讼联络员选聘程序的科学合理性，进一步健全完善便民诉讼联络员相关履职保障和考核制度，让便民诉讼联络员切实发挥在信息传递、法律宣传、诉讼引导、参与化解矛盾等方面的作用。
4.加强以案释法工作。在当前案多人少矛盾突出的现状下，要彻底改变普法宣传工作耗时耗力、片面追求次数、机械完成任务、忽视普法实效的状态。要着重加强以案释法工作，以发生在群众身边的典型案例为基层治理提供法治样本。如，挑选一些在当地较有普遍性、对基层社会和谐稳定影响较大，对提高基层群众法治意识和弘扬社会主义道德风尚有重要作用的案件进行公开审理，邀请群众、人民调解员、村“两委”工作人员等参加旁听，使受到教育的人员以此案例为样本，口耳相传使片区群众了解熟悉相关的法律知识，从而减少当地类似领域中产生的矛盾纠纷。
（三）加强人民法庭建设，提升人民法庭队伍素质和物质装备保障水平。要加强人民法庭队伍建设和基础建设，我们要按照“五个过硬”总要求，深入推进思想政治、业务能力、纪律作风、基层基础建设，加快队伍革命化、正规化、专业化、职业化，努力造就一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的新时代基层人民法庭干警队伍。
1.坚持以党建带队建。要坚持“支部建在庭上”，有3名以上党员的人民法庭应成立党支部，党员不足3名的人民法庭可成立联合党支部，实现党的组织和党的工作全覆盖。要紧密结合“不忘初心、牢记使命”主题教育活动加强党建工作，以党建带队建促审判。基层法院院长要切实履行党建第一责任职责，人民法庭庭长要认真履行“一岗双责”，牢固树立“抓党建是本职、不抓党建是失职，抓不好党建是不称职”的责任意识，始终把党要管党、全面从严治党的政治责任放在心上、扛在肩上、落在实处。
2. 推进队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设。转型中的人民法庭要有能力不足、本领恐慌的紧迫感，按照增强“八个本领”的要求，大力加强教育培训，把专业化建设摆到更加重要的位置来抓，增强教育培训的针对性、实效性，坚持以需求为导向，因地制宜，干什么学什么、缺什么补什么，弥补知识弱项、能力不足、经验盲区，通过多种方式促进优质教育培训资源向人民法庭延伸倾斜，促进提高基层干警的履职能力。
3.加强纪律作风建设。不断强化理想信念教育，引导人民法庭干警牢固树立群众观念，增进群众感情，切实解决群众反映强烈的问题。坚持从严教育、从严管理、从严监督，坚决整治人民法庭工作中的不正之风。要全面构建符合人民法庭工作特点的廉政风险防控机制，切实加强对人民法庭审判权运行的监督制约，提高司法廉政制度的执行力。要将作风建设摆在突出位置、融入日常工作，以制度确保改进司法作风的规范化、常态化、长效化。
4.全面夯实基础建设。要改善法庭管理。健全法庭管理规章制度，注重经常性管理，注意以听取基层群众意见的方式完善考核评价机制。要抓好基础设施建设。在经费保障、物质装备、信息化建设等方面向基层倾斜，要有计划、分步骤地为人民法庭配备必需的办案办公装备，逐年提高装备配备水平，改善审判工作条件。要重视安全管理。增强安全防范意识，克服松懈麻痹思想和侥幸心理，优先改善人民法庭安全防危硬件条件，确保人民法庭“人防、物防、技防”落实到位，努力实现人民法庭办公区、审判区、生活区有效分离，切实保障法庭干警人身安全。