一、法院审判权运行中存在的问题
（一）审判主体的多样性和层级性
审判主体权力行使直接关系裁判文书的居中裁决结果是否客观公正，是审判权运行的核心。我国法院中审判组织包括审判委员会、合议庭和独任审判员。而上述审判组织的组成人员均隶属于以法院内部具有行使审判和行政管理权的立案庭、各专业审判庭、执行局（庭）、审判委员会以及内设这些机构的法院自身。目前，我国法院的案件审理裁判现状：一个裁判文书的成稿要经过合议庭审理、评议或者独任审判员审理后，由主审人制作出案件审理报告、裁判文书，然后经过庭长审核、主管院长复核。遇到个别疑难、复杂的案件还要经过复议，提交审判委员会讨论决定后才能宣判。在此过程中，法院内部各级管理者和管理机构的行政管理作用突出，而恰恰忽视和削弱了合议庭和独任审判员这一审判组织的独立性。而这些监督、管理环节，在一些案件审理中导致“审者不判，判者不审”的现象。主要表现在以下几点。
1. 审判管理主体的干涉。
一个案件裁判文书的形成方式，大陆法系国家法院经过合议庭或者独任审判员所形成的裁判意见，不受其他主体的评价。而我国案件审理和裁判文书生成方式决定了我国审判权力运行与其他国家存在着很大差异。根据我国现行的司法解释及相关规定，除了合议庭和独任审判员外，各级法院的审判委员是决定案件裁判结果的最高机构，它也属于法律规定的审判主体。
在我国，法院审判权具有厚重的行政管理色彩。院长、庭长基于司法行政管理权和本身具有的审判监督管理权，有权力对合议庭和独任审判员签发裁判文书，有权针对案件审理的事实和标的发表建议、要求复议或者建议提交审判委员会讨论决定，这些兼具司法行政和审判管理的权力对案件的实体裁判当然会产生不同程度的影响，在一定程度上成为审判活动的隐性主体或称为幕后主体，形成了“审者不判、判者不审”的现象。
2. 法官公务员化管理的制约。
2002年机构改革开始法官被纳入公务员序列，实行公务员管理体制，具有法律职务和行政职务的双重身份。且行政职务的高低对法官政治前途、生活待遇、法官级别的影响一直处于主导地位。法院内副庭长、庭长、审判委员会委员、副院长、院长之间构成类似于行政级别的金字塔，各层级具有鲜明的行政隶属关系，这种隶属关系的效应当然体现在案件的程序受理、审理及审判和实体裁判过程之中。一个案件在同一法院内需要多个审判、监督层级的评价，才能形成最终的裁判意见。由于法院内部行政级别带来行政强权，司法行政领导权大于法官裁判权，加之我国法院建院初期的行政决策和行政审批式模式沿用至今。这样的法院内外部管理体制，容易产生对审判权不当干预的空间，也是导致一些案件裁判不公的主要根源。
3. 法律规定和制度的冲突。
《人民法院组织法》第九条第二款规定“人民法院审判案件，实行合议制。人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行；简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件，可以由审判员一人独任审判”。这个条款是原则性规定，对于在司法实践中具体到哪些案件和情形需要经过哪些程序才能启动审判委员会讨论的案件不具体，有漏洞。在审判工作中一些法院为了严格把关，在自己内部的相关案件管理制度中设置了弹性条款，如规定“合议庭认为需要提请审委会讨论决定的其它案件或“本院审委会确定的应当由审委会讨论决定的案件”等干涉性规定，使已经合议庭形成多数意见的裁判结论仍有可能被司法管理监督主体提交审判委员会讨论决定。这些内部规定实际上瓦解了相关规则的限定意义，为法院内部各管理主体参与个案裁判留下了“干涉”空间。
（二）审判权法律监督体系薄弱
笔者认为审判权的健康运行必须要着眼于法院内部和外部的监督体系制度建设，特别是要依靠法院和检察院内部的法律监督机制发挥出应有的监督作用。目前法院内部的监督为各级法院内设审判监督庭，外部的监督包括人大监督、检察监督、舆论监督、群众监督等等。在上述几种监督形式中近年来舆论监督的行使笔者认为走的有一些“过头”。在一些个别案件的审判中，舆论大量刊发一些带有感情立场和煽情色彩的评价新闻，一些网络出于各种目的，利用社会转型期群众的不同利益诉求“煽风点火”挟受蛊惑的民意，对法院正在审理的未决案件定性定罪，给法院造成了很大的舆论压力，干涉法院的独立审判权。笔者认为从监督权的专业建设角度出发，当前对案件的监督仍然要以法院内设监督机构的监督和检察监督为主。但是，我国法律监督体系建设存在以下不足：
1. 审判监督职能构架不科学。
目前，西部一些基层法院由于法官资源短缺和编制不足而无法设立审判监督庭；有的法院虽然设立审判监督庭但与审判管理办公室“一套人马、两块牌子”或兼领其他工作任务业务而无瑕兼顾；配备的人员有的由于审判经验不足评价不出法官在案件审理中程序和实体方面存在的“瑕疵”。同级法院审判监督对于大部分案件的监督只局限于检查案卷中材料的完备和裁判文书上的文字错误；有的审监法官虽经验丰富但怕得罪人。鉴于本级法院内部法律监督存在的弊端，笔者认为有必要提升法院系统审判监督的层级，依靠上级法院审判监督部门对下级法院已经发生法律效力，对当事人和其他监督主体有不良反应的案件提级审查，给当事人和其他社会监督主体一个负责任的答复。应该在《人民法院组织法》和三大诉讼法中设立提级监督、审判监督听证程序和形式适当的案件监督结果澄清程序规定，对于一些社会关注度高、影响大的案件，应该及时举行听证会，待案件审查、听证后，及时召开新闻发布会，公布监督结果，平息当事人和社会质疑，提升法院司法公信力。
2. 民行监督程序设计滞后。
《民事诉讼法》第208条规定检察院有权对民事、执行案件诉讼活动实施监督；《行政诉讼法》第64条规定检察院对行政案件诉讼活动实施监督。但民诉法和行政诉讼法中没有规定法院在民事、行政审判活动中如何主动接受检察监督的程序设计，制约了检察监督的作用。长期以来检察院对法院审判、执行活动进行监督，启动抗诉程序均为被动行使检察权，如果没有当事人向检察院申请抗诉，检察院无法获知某一民事或行政案件的裁判是否存在问题，导致检察监督不力。建议今后修改三大诉讼法时应该对此进行考虑，设立方式合适，便于操作的审判、执行检察监督程序，加强检察监督力度,从而构筑起严密的防范司法不公的法律监督体系。
二、阻碍审判权独立行使的理论争议
（一）保留管理者主体监督指导权的观点
1. 法院是我国审判权行使的主体。
一种观点认为《中华人民共和国宪法》第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。依据这个规定，法院的各级审判管理者主体当然享有对合议庭和独任审判员的监督管理权。有学者认为明确谁是审判主体是判断合议庭和法官独立行使审判权的前提。如果法律明确审判权主体是法院，案件裁判行为是由法院整体对外行使，那么对审判权独立的评价焦点就在于法院的审判权是否独立而不介于法官是否独立。
2. 审判管理者主体集中了集体的智慧。
第二种观点认为我国法院中院长、庭长这个阶层是由较为优秀的法官群体组成的，在案件裁判中集中这些兼具审判和司法行政管理者的智慧，有利于更加审慎地解决法院所面临的复杂疑难案件。而且司法实践中由院长、庭长直接干预的案件和审委会讨论决定的案件数量不多，并不影响合议庭或独任审判员作为审判主体力量的权力行使。以西宁市城西区人民法院为例2013至2014年上半年，经过审判委员会讨论决定的案件仅占这一时间段我院受理案件总数的6%，而且经过审判委员会讨论的案件94%被二审维持，说明审判委员会的把关作用也是不可或缺的。
3. 法官职业能力和维稳需要。
第三种观点认为在当前法官队伍素质不高，特别是西部地区法官队伍素质良莠不齐的现实情况下，由院长、庭长对裁判结果进行把关有一定的现实需求。院长由人大选举产生，对人大负责，接受人大监督，院长、庭长介入到具体审判过程中，可以把控在辖区内有重大影响的疑难案件的裁判，有利于减少错案发生，维护社会的稳定。2013年至2014年上半年我院经过合议庭审理的普通程序案件569件，独任审判员适用简易程序审理的案件 1731件，经过庭长、主管院长监督把关的占总案件的60%。
（二）由法官独立行使审判权的观点
1. 国外保障法官独立的理论。
汉密尔顿在《联邦党人文集》第78和79篇里，对司法独立作过精彩的论述，他区分了司法独立的两个运行目标，并解释了忠于职守条款和酬金条款怎样实现这些目标。将司法独立视为一种组织上的独立，能抵御国会和总统的侵犯，从而保有对两政治部门的制约作用，他在为法官终身任职辩护时指出：“如从法院应被视为限权宪法限制立法机关越权保障出发，司法人员职位固定的理由即甚充足，因除此而外，并无任何其他规定更能使法官得以保持其独立性，而法官的独立实为其执行上述艰巨任务必须具备的条件。”
2. 关于审判权的强制性条款规定。
我国三大诉讼法中，关于“审判组织”的规定，只有合议庭和独任审判员，没有审判委员会。只规定了合议庭评议案件的规则，并没有将审判委员会对案件的最终裁决权写入三大诉讼法。只有《人民法院组织法》中对审判委员会的职责有明确的规定：“审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题”。但只是“讨论”而不是“决定”。而且在《中华人民共和国法官法》规定的法官义务当中，法官对案件的审判“以事实为根据、以法律为准绳”，而没有必须服从审判委员会对案件处理的强制性规定。
3. 审判权行政化管理的弊端。
长期以来我国法院内部塔式结构的权力设置模式一方面使得院长、庭长容易基于司法行政管理权而强调领导权威，容易强化对法官独立行使审判权进行行政化干预，忽略了合议庭和独任审判员审判权必须得到尊重的审判科学规律。院长、庭长和审判委员会主动介入案件的裁判，阻碍了法官主观能动性的发挥，因此，一些法官逐渐产生了依赖心理，办案时不认真考虑分析案情、深入研究法律法规，慎重审理案件，遇到疑难案件束手无策或担心其他因素，不愿意承担裁判风险时，将案件的决策权直接交给庭长、院长和审判委员会，“把关制度”成为个别法官逃避审判职责的“避风港”。另一方面在审判工作中如果一名法官不接受庭长、院长的领导和对其承办具体案件的监督、指导意见，就可能被边缘化。因此，如果不从行使审判权的制度开始进行顶层设计，用健全的法律规范来界定合议庭和独任审判员行使审判权的具体职权范围，保证审判权主体能够不受干扰地行使自己的法定职权，谈合议庭和独任审判员的审判权行使问题，就是水中捞月，看的见，摸不着，实现不了。
4. 制约审判权独立的制度缺陷。
2002年最高法《关于人民法院合议庭工作的若干规定》第17条不仅规定院长、庭长对合议庭的评议结论有异议的可以建议复议，而且规定复议后仍有异议的，庭长可以将案件提请院长审核，院长可以交审判委员会讨论决定。这一规定实际上加强了行政审批案件的职权。
司法实践中每位法官对个案法律事实的认识意见不会绝对统一，在案件评议时各抒己见，法律赋予法官自由裁量权也是基于这一原则的实践必要。实践是检验真理的唯一标准。对于个案裁判，个别情况下院长、庭长的意见，甚至是审判委员会的集体意见也不一定正确。甚至一审的裁决被二审改判，也并不意味着一审的裁判错误和二审的裁判正确，只是法律赋予二审法院判决为终审判决的权力。司法实践中一审法院审判委员会决定的案件上诉后被改判或者发回重审，二审终审的裁判经申诉成功后被上级法院指令再审的也不乏其数。
笔者认为院长、庭长对于具体案件的监督指导的意见应该属于个人意见，相对于合议庭形成的多数意见而言，院长、庭长应当尊重多数意见。如果院长、庭长可以否定合议庭民主产生的意见，就成了下级服从上级的行政管理，本身即不符合法院审理案件独特的民主集中制原则。
三、对审判权运行机制改革的建议
（一）建立单独序列管理的法官队伍
深入学习贯彻《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神，加快推进法院人财物省以下管理体制的顶层制度设计和试点工作进度。尽快将法官从公务员队伍中分离出来，以法官等级作为法官级别高低的唯一标准。承认和崇尚法官的法律权威，降低和褪化法官的行政级别意识。让法官享有比公务员优越的政治和经济地位。改变法官任职条件高于行政人员而职务或等级晋升、政治、生活待遇等同或低于机关行政人员的现实状况。提高法官的职业荣誉感，避免因法官政治待遇低，生活待遇差而造成法官队伍难于吸引优秀人才加入，现有的人才由于政治地位低，生活待遇差留不住人才的现状。
（二）科学配置审判职权
科学配置审判职权就是重新确定各审判主体在司法审判活动中的地位与作用。笔者认为在合理界定审判权权力范围时，应该通过修改现行的《人民法院组织法》，制定明确的法律规范对院长、庭长赋予案件监督指导权；另一方面，又必须对院长、庭长以及审判委员会参与审判的职权作出明确的界定，弱化院长、庭长以及审判委员会的审判主体地位，赋予合议庭和独任审判员审判权力，重点突出法官的审判主体地位。与此配套，有必要对三大诉讼法予以修改，从权力行使范围和监督指导方式、程序方面对院长、庭长参与裁判予以制度限定。通过一系列保障合议庭、独任审判员行使审判权的法律制度设计，明确合议庭、独任审判员权力，明确院长、庭长及审判委员会对合议庭和独任审判员在审判业务上的监督指导权力和监督指导程序，避免把“审核权”固化为“审批权”，和“强制性变更权”。
（三）明确院长、庭长的管理权限
修改《人民法院组织法》规定院长、庭长行使司法管理权力和对合议庭或者独任审判员办理案件进行监督指导的程序和方式。增加院长、庭长日常管理工作：主要是通过在院内、庭内举办常态性的审判案例研讨、讲座、培训等方式，将自己的审判经验和理论研究成果传授给法官，使之转变为法官的经验和理论，以此实现宏观指导。限制院长、庭长对具体案件裁判的潜在影响，大幅度放权，凡是适用简易程序审理的案件，判决书或由独任审判员自行签发；适用普通程序审理的，判决书或由审判长签发。调解书、裁定书一律由审判长或独任审判员依职权自行签发即可。明确院长、庭长对在本辖区内有重大影响案件的裁判文书签发有监督指导权，对合议庭裁判结果有异议，应当提出书面意见。在理论说服的基础上，明确院长、庭长启动监督指导的程序，要求合议庭对还未宣判的案件拟裁判结论进行复议，但复议以一次为限。经复议后，如果合议庭仍然坚持自己的裁判意见，院长、庭长应当尊重合议庭的意见。但对于合议庭有重大分歧，无法形成绝对多数裁判意见的案件，审判长应当以书面报告的形式提请院长审查批准报审判委员会讨论。
（四）明确审判委员会的职责
通过修改三大诉讼法和法院组织法，明确将案件提交审判委员会讨论的情形，同时取消各地法院自己制定的上审判委员会讨论决定的案件制度，规范审判委员会工作程序和权限，审判委员会必须在法律规定的权限内行使权力，具体应该界定在：（1）合议庭不能形成多数意见的案件。（2）本辖区内有重大影响、影响社会稳定的案件。（3）各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，发现确有错误，认为需要再审的案件。由于已经将审判委员会决定具体案件的权限严格限定在狭小范围内，既然合议庭不能形成多数意见，将案件的最终决定权交给审判委员会就成为唯一的方法。在此种情况下，笔者认为应在裁判文书“本院认为”部分增加“本案经审判委员会讨论决定”的表述，让审判责任主体的权力行使阳光化，便于当事人了解裁判结果的形成过程，便于接受监督。
除此之外，审判委员会主要职责应该是在专职委员的主持下加强审判管理、做好审判数据分析报告、总结审判经验、组织应用法学理论研讨会、讨论决定对审判工作具有指导性意义的典型案例，决定院长的回避事项等。
（五）一审法院审判委员会讨论的案件不应发回重审
对于一审法院上诉案件，二审法院认为需要发回重审时，如果一审是经一审法院审判委员会讨论决定的案件，不应发回原审法院重审。审判委员会是一级法院在审判权上的最高组织，如果二审法院认为一审法院经过该院审判委员会作出的决议的裁判有错误，由二审法院一个合议庭或者一名独任审判员决定将案件发回原审法院审理就不严肃，是对一审法院最高审判权的不尊重。为表示对一审法院审判委员会的尊重，让案件争议标的得到公平公正的裁判，三大诉讼法今后修改时，应该规定凡是由一审法院审判委员会讨论决定的案件，应该由二审法院依法组成合议庭审理，不应该发回原审法院审理。对于一审法院确有程序“瑕疵”的案件，可以撤销原裁决，指定其他法院另行审理。
四、结论
综上所述，笔者认为，人民法院应该通过明晰各审判主体的权力和行使界限，合理配置审判资源，建立规范审判权主体行为，审判权力科学运行的监督、指导、制约机制，让审理者裁判，由裁判者负责，最后形成一套既符合中国国情，又符合建设社会主义法治国家要求的审判权力运行体制，实现法治清明，社会和谐、民富国强的目标，加快中华民族伟大复兴的步伐，共圆“中国梦”。
（作者单位：城西区人民法院）
