近年来，青海省湟中县人民法院认真落实第五次全国行政审判工作会议精神，将行政审判工作作为推进依法行政事业的重头戏，锐意创新，大胆实践，行政审判工作走上了全面正规化的道路。 

协调机制：从失范到规范

2008年以前，湟中法院十分重视行政诉讼和非诉案件的协调工作。从立案前审查环节即开展沟通协调，并将协调工作贯穿于案件审理、审查的全过程，一度也取得过不错的效果。但由于长期遵循“先协调，后开庭”的习惯做法，通常在事实尚未查清的情况下先行组织协调，从而导致了两种不良现象：行政机关庭前疏于准备，庭上消极应诉，庭后无所作为——把一切希望都寄托在法院协调上；而行政相对人也对法院的无原则、无立场、无期限的“和稀泥”式的协调颇有微辞、不予理睬甚至对抗抵触——将协调视为“官官相护”的具体表现。协调工作一度饱受诟病，失去了其积极的意义，陷入了尴尬境地。

行政协调机制究竟有无出路？湟中法院党组一班人苦苦思索。2008年最终形成了一致意见：固步自封，只有死路一条，颠覆传统，才能推陈出新。此后，行政审判庭一改旧习，试行“先开庭，后协调”的方法，竟有了意想不到的收获。由于协调是在开庭或召开听证会的基础上进行的，双方当事人通过法庭调查，对案件事实和自己的权利义务及法律后果有比较清醒的认识，所以协调起来得心应手，法院提出的协调意见往往能得到两方的认知。

2008年5月至2014年12月，我院共受理行政诉讼案件91件，其中协调结案71件，受理行政非诉案件112件，协调结案61件，有效地化解了行政争议。

首长出庭：从被动到主动

2009年7月，湟中县人民政府采纳湟中法院的建议，率先在全省出台了《湟中县行政首长出庭应诉办法》。为了全面落实行政首长出庭制，湟中法院行政庭经反复讨论，研定了《办法》运行方案：在向被告送达起诉状副本时，即约见单位一把手，要求按照《办法》规定充分准备，按时出庭，并根据其具体情况确定开庭时间；发送开庭传票和出庭通知书时，再次强调行政首长出庭应诉的利弊;开庭时适时引导行政机关的法定代表人积极参与法庭调查和辩论，发表对案件的看法；庭审结束后，对违法的具体行政行为，不遮丑，不护短，当面向行政机关指出，并敦促其撤销或变更。对合理合法的具体行政行为，则做好行政相对人的思想工作，同时告知行政机关做好后续工作，尽量减少对抗因素。对具体行政行为虽不违法，但存在一般瑕疵的，建议行政机关引起重视，避免以后出现类似情况；结案后与案件数量较多单位的领导和执法人员进行座谈，分析得失，总结经验；对于在行政管理过程中存在的共性问题，则向行政机关发出司法建议书，要求他们采取措施，认真整改，并将处理结果函告法院。

在县委、县政府和有关行政机关的大力支持和协助下，通过推行以上做法，湟中法院自2010年元月至2014年12月开庭审理的27件行政诉讼案件中均有行政首长出庭，四年来审结的70件案件中，因单位“一把手”的参加，56件以协调方式结案，判决案件仅有14件。省、市人大和法院的有关领导对此都做了高度评价，认为湟中法院的这一创举，值得推广。

行政首长出庭制的全面落实，不仅很好地维护了行政相对人的合法权益，而且有效地树立了行政机关的亲民形象，同时，对于法院行政诉讼质量和效率的提升也有着不可低估的作用。

司法建议：从微观到宏观

司法建议是人民法院参与社会管理创新的有效方式之一。多年来，湟中法院也在按部就班地做着此项工作，但由于认识不足、经验不多、动机不纯（有时为了应付上级法院考核）、热情不高，司法建议不仅数量偏少，而且质量粗糙，大多针对个案，就事论事，有的论点模糊，说理不清，甚至简单肤浅，隔靴搔痒，起不到司法建议应有的建言献策作用。

2009年以来，湟中法院及时调整思路，将司法建议作为服务全县大局、促进依法行政的主要抓手，不遗余力地开展工作，做到了目标明确、责任到庭、监督有力，形成了“年初有计划、年中抓落实、年底考成效”的良性循环机制。司法建议不仅数量逐年增加，质量也有了极大的提升。现在，该院的司法建议大多数体现了论点突出、论据详实、说理透彻、有的放矢、切中时弊的特点，而且司法建议的内容更加广泛，视野更加开阔，完全摒弃了就案说案的短处，通过个案审理，发现行政机关在行政管理过程中普遍存在的违法行为和疏漏不足，有针对性地提出司法建议，并跟踪监督，敦促有关行政机关及时整改，同时将整改情况向法院反馈。五年来，湟中法院共向行政机关提出司法建议83条，相关单位均按司法建议的要求，采取了整改措施。这些做法，有效地增强了执法部门的业务能力、全面提升了政府依法行政的水平。

年度报告：从表层到深层

2007年以来，湟中法院每年年终都要向县政府提交《年度行政审判工作报告书》，报告上年行政审判工作情况，全面通报通过行政诉讼发现的政府工作中存在的问题和不足，分析问题成因，提出解决意见，同时总结行政审判工作经验。

此项措施试行之初，为起草《报告书》，行政庭的法官们颇费脑筋，毕竟《报告书》的主要内容是给政府亮丑揭短，而且要抄报县委、县政府主要领导，如果措辞失当，可能会给法院和政府的关系造成负面影响。斟酌再三，他们删减了草稿中“逆耳刺眼”的文字和一些比较敏感的话题，问题和不足隐约其辞、仅及皮毛，建议部分也显得平和顺耳、不疼不痒。但令他们没有想到的是，这第一份投石问路的文本，却引起了县委县政府的高度重视，县委政法委书记在《报告书》上特意作了批示，并要求将《报告书》转发给全县行政机关。

一石激起千层浪。全县机关和乡镇都对法院的《年度行政审判工作报告书》给予了正面评价。虽然第一份《报告书》先天不足，但揭了政府的疮疤之后反受到好评，湟中法院行政庭的法官们深受鼓舞。此后每年年初，他们按例向政府建言献策，当然，法官们已不再缩手缩脚，而是直言不讳、言无不尽。每一份《报告书》在罗列行政机关具体行政行为瑕疵的同时，把分析存在问题的深层原因作为重点，可以说击中了部分行政行为质量不高的软肋。六年来，年度报告发挥了法院熟悉行政法律的职业优势，为促进官民和谐和政府依法行政做出了应有的贡献。

非诉审查：从偏听到兼听

长期以来，湟中法院对行政非诉案件采取的是书面审查方式，审判人员仅通过查阅案卷、询问行政相对人两种简单的方式认定事实、做出裁定，且裁定书中不表述双方的主张，不列举、分析证据，认定事实过于简略，裁定理由失之肤浅，甚至根本不阐述裁定理由，也不查看违法现场，造成裁定书送达后，当事人双方尤其是被申请人心存不满，不配合或阻挠执行的现象时有发生。

有没有妥善化解行政非诉案件的最佳途径呢？2013年初，湟中法院在多次分析、论证的基础上，决定在该类案件的合法性审查中全面推行听证制度：凡涉及行政相对人重大利益的案件，必须召开听证会，在展示双方全部证据并由对方质证的基础上，充分听取申请人和被申请人对案件事实认定、法律适用、实体处理等方面的意见，分析证据、认定事实，然后做出相应的处理。对于行政机关认定事实清楚、法律适用准确、程序合法、实体得当的案件，认真做相对人的说服工作，争取其主动履行义务。对于具体行政行为违法或有瑕疵的案件，敦促行政机关自觉纠错，从而给原告撤诉打好基础；对于经协调达不成协议的案件，则及时做出裁定，裁定书不仅表述双方的主张，而且罗列分析证据、审慎认定事实、充分阐述理由，力争做到事说清、理说透，让两造心服口服，清除执行过程中的障碍；对于行政机关违法的行政行为，则裁定不准执行。

2013年以来在54件案件中适用听证程序，在审查程序结束后，有48件案件的被申请人自动履行义务，进入执行程序的8件，已有6件自动履行，没有一起案件引发群体性纠纷或信访事件。湟中法院将听证程序引入行政非诉案件中，不仅充分保障了行政相对人的诉讼权利，促进了全县的依法行政工作，而且也为人民法院依法妥善处理行政非诉案件找到了一条捷径。

                                       （作者单位：湟中县人民法院）