在不动产物权登记行政诉讼实践中，经常出现行政争议与民事争议交织在一起的案件。所谓民事与行政交叉案件，是指在案件的审理过程中，同时存在均需解决的行政争议和民事争议，两个争议在法律事实上互相联系，处理结果上互为因果或互为前提的案件。近年来，民事与行政交叉案件在司法实践中不断涌现，且呈现出逐年上升的发展趋势。这种民行交叉的难题出现在行政许可、行政处罚、行政确认等各个领域，其中以不动产物权登记纠纷最为普遍。对于此类案件的处理，目前主要有两种做法，一种就是“分案审理”的做法，即法院对于此类案件由不同的业务庭室分别解决行政争议和民事争议。另一种就是“并案审理”的做法，即行政附带民事诉讼，就是法院将此类具有关联性的行政诉讼与民事诉讼并案审理，法院在解决行政诉讼同时，应当事人的请求附带解决相应民事诉讼的活动。这些民事、行政交叉重叠案件如何通过诉讼途径解决，在法学理论界和审判实践中均存在不同的认识和做法，这样的结果导致民事、行政相互推卸矛盾、当事人之间的纠纷长期得不到解决，严重影响了诉讼效率，影响了法院司法权威。所以笔者结合自己的观点谈几点看法。
一、不动产物权登记案件中行政诉讼与民事诉讼交叉情况
目前因不动产物权登记行为引发的行政诉讼与民事诉讼交叉的情况很多，主要表现是：
1.房屋产权登记。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第35条“房地产转让、抵押，当事人应当依照本法第五章的规定办理权属登记。”以及第60条第3款“房地产转让或者变更时应当向县级以上人民政府房地产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书”的规定，房屋买卖合同签订后，房屋所有权和该房屋的土地使用权并不因买卖合同的成立和房屋的交付而自然转移，当事人必须提交房屋买卖合同等相关资料，经房屋权属登记机关作出权属变更登记后，该买卖合同标的即房屋所有权才发生转移。而房屋的土地使用权还需经同级人民政府变更后才发生转移。因此，在房屋管理行政主管部门颁发房屋所有权证的案件中，房屋所有权证的持有人凭此证主张其民事权利，提起民事诉讼，而该民事诉讼中的被告，即与该证颁发有利害关系的一方又对颁发房屋所有权证的行为提起行政诉讼，从而出现民事诉讼与行政诉讼的交叉。
2.预售商品房抵押登记。根据建设部《城市房地产抵押管理办法》第3条第4款的规定，预购商品房贷款抵押，是指购房人在支付首期规定的房价款后，由贷款银行代其支付其余的购房款，将所购商品方抵押给贷款银行作为偿还贷款履行担保的行为。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第47条规定：“以依法获准尚未建造的或者正在建造中的房屋或者其他建筑物抵押的，当事人办理了抵押物登记，人民法院可以认定抵押有效。”《担保法》第41条规定，当事人以本法第42条规定的财产抵押的应当办理抵押登记，抵押合同自登记之日起生效。在不动产抵押登记中，如果预售商品房购房人在办理抵押登记后，没有按照约定履行还款义务后，抵押权人会提起民事诉讼，预售商品房的预售人以房地产管理部门的押托及行为违法提起行政诉讼，从而出现民事与行政诉讼的交叉。
3.土地使用权抵押登记。在土地使用权抵押登记中，由于行政登记机关违法行使职权，致使同以土地使用权重复抵押、重复登记，当事人在抵押权行使不能的情况下提起民事诉讼，同时也可能对重复登记提起行政诉讼，从而出现行政诉讼与民事诉讼的交叉。
二、不动产物权登记案件中行政诉讼与民事诉讼交叉案件类型
（一）以民事争议为主、涉及行政争议的交叉案件
以民事争议为主、涉及行政争议的交叉案件，通常出现在民事诉讼过程中，是因民事纠纷而引起的诉讼。在民事诉讼中，民事争议的解决取决于行政行为的合法性，行政行为即成为民事争议处理的前提条件。主要包括两种情况：一种是当抽象行政行为作为审理民事案件的依据时，法院首先要解决该抽象行政行为自身的合法性问题。其二，当具体行政行为作为当事人主张事实的证据或者抗辩理由时，法院也须解决该具体行政行为的合法性问题。其特点：第一、这类争议案件发生在平等主体之间，是因民事行为而非行政行为引起，因而本质上属于民事争议案件。不过，由于行政行为的介入，民事争议变得更为复杂。第二、在这类案件审理中，行政问题具有重要地位，是民事审判的前提。不解决行政行为的合法性问题，民事诉讼程序便无法继续进行。
（二）以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件
以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件通常出现在行政诉讼过程中。它是因公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的具体行政行为不服而提起行政诉讼的同时，请求法院审理平等主体之间民事争议的诉讼形式。其特点：第一、这类案件既存在行政争议，也存在民事争议，但行政争议处于核心地位；第二、这类案件中的行政争议与民事争议在事实上或者法律上存在内在的交叉性。第三、这类案件中的行政争议与民事争议可以分开审理，但行政争议解决以民事争议的解决为前提，民事争议的解决不以行政争议的解决为先决条件。
（三）行政争议与民事争议并重的交叉案件
行政争议与民事争议并重的交叉案件，是指因同一法律事实而引发的行政争议和民事争议之间相互独立的案件。行政争议与民事争议并重的交叉案件具有以下特点：第一、行政争议与民事争议相对独立。第二、法院完全可以分开审理，分开审理时一案可不以另一案件处理结果作为定案的依据。
三、不动产物权登记案件中行政诉讼与民事诉讼交叉案件存在的问题
由于立法未预见到民行交叉案件的普遍出现，导致司法实践中应对这类案件非常棘手。目前我国只有《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十条和（最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释）第六十一条两个条款涉及到民行交叉案件的原则性规定，除此之外，再没有其他条款触及民行交叉问题。与此同时，一些法院根据最高人民法院司法解释制定的内部民行交叉案件处理规则，实际上又带有程序规则与实体规则存在的双重局限：既不能保持已有的民行交叉案件处理的正当性与效率性，又难以体现社会主义法治理念所要求的司法和谐统一的价值目标。
第一，引发讼累。民行交叉案件由于其自身的复杂性，目前尚缺乏科学的程序指导，法院在收到案件后往往在民事和行政之间徘徊不定，导致案件审理期限过长，给当事人造成讼累。如原告起诉要求确认行政机关批准转移登记的行政行为违法，法院判决原告胜诉，但行政机关以“土地权属存在争议”为由，拒绝将土地使用权转移至原告名下，原告只能再行提起行政诉讼，要求被告“履行法定职责”。而再行提起行政诉讼也并不能从根本上解决问题，因为即便判决被告将土地使用权转移至原告名下，若第三人不服，仍会以“土地使用权转让合同有效”为由另行提起民事诉讼，案件将陷入没完没了的循环诉讼怪圈之中。
第二，浪费资源。在审判实践中，对于民行交叉案件，由于行政诉讼与民事诉讼各有局限性，加上法官的职业保守性格与法律遵循既定规则的“教义式职业思维”，使得法官不敢“造法”和创新。在制度创新的障碍之下，法官们沿用着原有案件处理模式势必导致“一个纠纷、两种程序、多次诉讼”的结果，这种“马拉松”式的审判方式增加了人民法院的诉讼成本，浪费有限的司法资源，不符合诉讼经济原则。
第三，严重影响法院裁判的公信力。案件无休止的循环反复不仅使当事人的合法权益无法及时得到解决，而且“不同程度地影响了案件处理的严肃性和法律关系的稳定”，导致法院的民事判决与行政判决相互矛盾，经常出现法律适用所生结果的悖论。同时，不动产物权登记纠纷纵横公法和私法两大领域，当事人有权同时提起行政诉讼和民事诉讼。在没有统一的程序模式可供借鉴时，不同法院或同一法院的民庭和行政庭对民行交叉案件的处理结果可能出现相互矛盾的情况。最终的结果是影响了案件的质量和法院的裁判权威。
四、不动产物权登记案件中行政诉讼与民事诉讼交叉案件的处理原则
1982年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”人民法院开始受理行政案件，我国行政审判开始起步。但当时，我国人民法院内部没有设置行政审判庭，因此，法律规定由法院受理的行政案件，是由民事审判庭或者经济审判庭适用民事诉讼程序审理。1989年我国颁布了《中华人民共和国行政诉讼法》，行政诉讼有了专门的程序法规定，各级法院陆续设置了行政审判庭专门审理行政争议案件。行政审判庭和民事审判庭分别依据行政诉讼法与民事诉讼法审理行政争议案件与民事争议案件。
（一）我国现阶段的处理原则
对于不动产物权登记纠纷民事与行政交叉案件的处理，国内司法界存在以下几种意见：一种意见从行政行为的公定力原理出发，认为应当“先行政，后民事”；一种意见从民事法律关系的有效性作为不动产物权登记行为合法性基础的角度，认为应当“先民事，后行政”；还有意见着眼于提高诉讼效率和节约诉讼成本，认为应当采用行政附带民事诉讼模式或“二审合一”模式。
1.“先行政，后民事”模式。受行政权本位思想的影响，“先行政，后民事”的审理模式成为司法实践的主流观点，该模式着眼于行政行为的公定力，认为应当先行审理行政案件以解决民事案件的前提问题，民事案件中止诉讼，待行政案件审理终结后再行审理。因为不动产登记行为赋予民事主体一定的民事主体资格，民事主体在实施一定的民事法律行为必须具有相应的民事主体资格，而许多民事主体资格都是通过一定行政行为赋予的，如果不动产登记行为赋予民事主体一定的民事主体资格产生争议，就必须先行对不动产登记行为的合法性通过行政诉讼的方式进行审查。且不动产登记行为是民事法律行为的法定程序要件，是一些民事权利与民事责任承担的依据。
2.“先民事，后行政”模式。持该意见的人认为，民事争议的解决是行政诉讼的前提条件，只有先解决双方基础民事关系的有效性问题，才能准确地对行政行为是否合法作出认定，因此，在处理方式上，应先中止行政案件的审理，待民事案件审理终结后，再恢复审理。
3.“行政附带民事诉讼”模式。从诉讼经济和诉讼效率的角度出发。民行交叉案件除民事与行政诉讼分别进行外，其理想模式就是行政附带民事诉讼。所谓行政附带民事诉讼，是指在行政诉讼过程中，人民法院根据当事人或者利害关系人的申请，受理与被诉的具体行政行为密切相关的民事争议，将行政争议与民事争议一并审理，一同判决的诉讼制度。它的意义在于：实行行政附带民事诉讼制度有利于提高诉讼效率，减轻法院负担；也有利于实现司法公正和落实司法为民要求。
4.“二审合一”模式。所谓“二审合一”指的是确定由法院内部的一个审判组织负责适用两种诉讼程序同时审理民事、行政两种诉讼案件的并行审理模式。“二审合一”模式将民事、行政两种诉讼程序纳入统一的司法处理范围，目的在于赋予法官更多的自由裁量空间，以此克服法律适用的僵硬现状，达到公正高效地处理此类纠纷的效果。
5.对上述模式的评析。理论和实务界对于民行交叉案件解决模式的探索仍在继续，上述四种模式作为目前占主导地位的观点，其所具有的理论价值和现实意义是值得肯定的。然而，由于缺乏对民行交叉案件现实状况的实证分析和对现行制度框架的理性思考，以上各种解决模式始终无法摆脱其固有的局限性。相对于民事诉讼和行政诉讼分别独立进行的诉讼模式，“先行后民”和“先民后行”模式可统称为先行解决模式，其共同点在于试图通过确定两个诉讼的先后顺序，并以前一个诉讼的审判结果作为后一诉讼的处理依据来理顺错综复杂的民行交叉关系，其弊端在于仍然无法摆脱通过两个诉讼程序来解决纠纷，进而使纠纷解决的效率大打折扣的困境。而“行政附带民事”和“二审合一”模式可统称为合并解决模式，这种将行政诉讼和民事诉讼合并在一个诉讼程序中解决的模式体现了诉讼经济和效率原则，有助于节约司法资源，提高司法效率，但弊端在于将两种不同的诉讼机制合并适用，难免导致诉讼管辖、诉讼时效、证明责任、判决效力等程序问题之紊乱。再者，合并解决模式大大突破了现行制度框架，使看似完美的制度设计在当前体制障碍之下显得步履维艰。更重要的是，四种模式均忽视了对当前不动产物权登记纠纷案件特点的考察，缺少对当事人诉讼目的的探知，将不同类型的民行交叉案件统一到一种诉讼模式中解决，无助于纠纷的妥善化解。
（二）我国现阶段行政争议中解决民事争议的范围界定
行政争议中需要解决民事争议的范围，即行政争议在什么情况下才需要解决民事争议，解决民事争议在何种条件下才能成为行政诉讼解决的前提。具体有：第一、必须以行政诉讼成立为前提；如果行政诉讼被法院裁定不予受理或者驳回起诉，就不存在行政争议中需要先解决民事争议的问题；第二、行政诉讼与民事诉讼必须存在因果关系，即存在交叉性。第三、民事诉讼的裁判结果是行政诉讼、行政争议解决的前提条件；第四、民事诉讼必须由民事争议的当事人在行政诉讼过程中自己提起或提出。如果行政诉讼的当事人在行政诉讼过程中经法官行使释明权后仍然不提起民事诉讼只是请求法院审查，则法院必须依法就民事争议部分移送民事审判庭予以审理。这样的处理方式符合最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第六十一条 “被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”的规定。审判实践中行政争议为主交叉民事争议的诉讼主要有以下三种情形：
1.对权属争议的行政裁决不服而引起的行政民事交叉诉讼。
2.对涉及民事损害赔偿的行政裁决不服而引起的行政交叉民事诉讼。
3.对行政机关作出的强制性补偿决定不服而引起的行政交叉民事诉讼。
五、域外法行政争议中解决民事争议的处理原则
1.一元裁判体制英、美国家对民行交叉案件的处理。在英国，由于所有案件均由同一法院法官来审理，司法审查是英国公民权益受到行政机关侵害时最重要的救济方式。具体又分为公法上的救济和私法上的救济。美国也是采一元裁判体制，所有案件均由同一法院审理，也没有民事审判庭和行政审判庭之分，行政诉讼基本上是按照民事诉讼程序进行的，在美国的民事诉讼中，既有“民告官”的，也有“官告民”的，后者类似大陆法系国家中以民事公诉权提起的诉讼案件。
2.二元裁判体制法、德国家对民行交叉案件的处理。法国的行政诉讼受理机关是采用设立与普通法院平行并列的行政法院系统，行政法院是设在行政机关系统内，与行政机关保持相当的独立性。法国在处理行政争议和民事争议方面设计了系列有效的制度，如设立权限争议法庭，制定许多成文规则将某些争议排除在行政诉讼受案范围。包括不属于行政机关的“私人行为”、“立法机关的行为”、“司法机关的行为”、“政府行为”等等；规定了附属问题规则的处理。在德国，根据《行政法院法》第94条规定，对于行政行为作为民事诉讼先决问题的处理，依其是否进入行政诉讼程序而不同。若已进入行政法院诉讼程序，则普通法院应受其判决约束。否则，普通法院可自行判决而无须等待行政法院作出判决。
3.混合裁判体制日本对民事争议与行政争议交叉案件的处理。在日本，民事审判中遇到行政行为效力问题时，通常不能用民事诉讼的方法直接否定行政行为的效力，而必须通过撤销诉讼这一行政诉讼的方法解决之。但日本与德国一样，存在无效行政行为制度，对于无效行政行为，民事审判则可以自行判断，因为日本不承认无效行政行为的公定力。
总之，我国的现行法律无任何有关民事与行政交叉案件的立法规定，司法实践中对民事与行政交叉案件的处理提出了司法质疑、立法质疑，成为一种急需解决的法现象。民事争议与行政争议，因受立法、司法等主客观的影响，出现了交叉重叠现象，且呈逐年上升势头，形式也多种多样，处理难度逐步增大。现行法律、司法解释对民事与行政交叉案件的处理办法或方案存在空缺使我们对民事与行政交叉案件有了较大的探讨空间。因此立法机关在对民事诉讼法与行政诉讼法进行修改时，能够将该类案件的立法考虑进去，具体规定其处理方式和原则，以成文法的形式予以公布，以便遵照执行。这样，司法机关在受理民事与行政交叉案件时，就可以顺利地依法进行，从而更好地维护国家机关，社会组织和公民个人的合法权利。
（作者单位：市中院民三庭）